Por: Andrés Vargas, Juan Pablo Sarmiento, David Diaz

Cuando se propone una gran obra de infraestructura, un proyecto minero o de hidrocarburos, entre otros, una de las cuestiones más importantes es si dicho proyecto es conveniente o no para la sociedad. Una forma, en apariencia sencilla, de responder a dicha pregunta consiste en contrastar los beneficios y los costos del proyecto. Si la balanza se inclina a favor de los beneficios entonces concluimos que el proyecto es socialmente deseable. En el lenguaje económico esto no es más que un análisis beneficio costo, ABC. En la práctica, para realizar la comparación es necesario valorar monetariamente los impactos del proyecto, lo que no es otra cosa que entrar en el controvertido ejercicio de asignarle un precio a lo deseable o lo indeseable. La visibilidad del paisaje, la contaminación del agua, la pérdida de biodiversidad, por ejemplo.

En el proceso de licenciamiento ambiental colombiano el análisis beneficio costo, ABC, fue introducido como parte del estudio de impacto ambiental, EIA, con el propósito de identificar y estimar el valor económico de los impactos ambientales del proyecto y así ayudar a determinar la viabilidad de este (MADT, 2010). En los manuales más recientes la ANLA (Autoridad Nacional de Licencias Ambientales) afirma que el análisis económico es una herramienta técnica para garantizar la proporcionalidad entre las pérdidas de bienestar producidas por los impactos ambientales (no internalizables) y las ganancias de bienestar generadas por las medidas del plan de manejo ambiental (ANLA, 2018). En palabras más simples, para garantizar que no hay una pérdida de bienestar social por las consecuencias ambientales del proyecto. Para esta evaluación se calculan dos indicadores: i) el valor presente de los beneficios netos (beneficio menos costo), y ii) la razón beneficio costo. Cuando el valor presente neto es mayor a cero y/o la razón beneficio costo es mayor a uno entonces se dice que el proyecto es deseable desde el punto de vista social. Así, estos criterios son la pieza de información más importante para el tomador de decisiones.

En principio, la evaluación económica le da información valiosa al tomador de decisiones, ANLA, para que este decida el otorgamiento o negación de la licencia, y en el caso de otorgarla, las condiciones que debe cumplir el proponente del proyecto. Si esto fuese así, podríamos decir que la evaluación económica en el proceso de licenciamiento ambiental ha contribuido a tomar mejores decisiones pues le ayuda al decisor a aprobar proyectos cuyo beneficio neto social es positivo. En una investigación reciente [1] quisimos verificar esta cuestión. Para ello, analizamos 355 resoluciones de licenciamiento ambiental emitidas en el periodo 2011-2018 [2]. ¿Qué encontramos?

Las licencias se otorgan aún si el análisis económico no es satisfactorio

De las 355 resoluciones analizadas 349 fueron otorgadas, 98%, en línea con lo reportado por la ANLA en sus informes de gestión [3]. De estas 349 licencias otorgadas, 296, es decir el 85%, lo fueron aún cuando el ABC fue insatisfactorio, de acuerdo con el análisis técnico de la entidad. Decimos que es insatisfactorio porque al improbar la primera estimación, la autoridad solicita al proponente que realice modificaciones al análisis económico, las cuales son entregadas en los denominados informes de cumplimiento ambiental cuando el proyecto ya está en marcha. Esto quiere decir que en el momento de la decisión la ANLA no tiene información suficiente para saber si, de acuerdo con el análisis económico, el proyecto es o no deseable socialmente. No tiene información suficiente pues las modificaciones solicitadas implicaban una revisión del valor presente neto y la relación beneficio/costo.

Las modificaciones solicitadas sugieren que el proponente sobreestima los beneficios netos del proyecto

Para saber en qué sentido apuntaban las modificaciones solicitadas por la ANLA al análisis económico [4] clasificamos las modificaciones solicitadas de acuerdo con si estaban dirigidas a la estimación de beneficios, de costos, aspectos metodológicos, y otros. Identificamos 1779 modificaciones, es decir un promedio de 6 por licencia.

Efecto de la modificación sobre el valor presente neto del ABC

Encontramos que el 33.2% de las modificaciones solicitadas implican una reducción del beneficio neto social estimado por el proponente del proyecto. Las observaciones metodológicas si bien no llevan necesariamente a una disminución o aumento del beneficio neto, si implican que el valor presente neto que ha sido presentado en la solicitud de licencia no puede ser tomado con confianza para tomar una decisión.

No parece haber aprendizaje

Por último, dado que un mismo proponente puede participar en más de un proceso de licenciamiento examinamos si el haber participado en proceso previos estaba de alguna manera asociado con la cantidad de modificaciones solicitadas por la ANLA. Así, se podría esperar que en la medida que haya un proceso de aprendizaje las modificaciones disminuyeran. No es lo mismo la quinta solicitud que la segunda. El análisis estadístico revela que no hay ninguna relación sistemática entre el número de modificaciones solicitadas por la ANLA y la cantidad de procesos previos en los que se ha participado. Es como si cada proceso empezara de cero. De manera interesante, encontramos que el número de modificaciones solicitadas tienden a aumentar a partir del año 2017, lo que coincide con la adopción formal de los lineamientos de evaluación económica a partir de la Resolución 1669 de 2017 del MADS.

Conclusión

Nuestros resultados indican que el ABC ha tenido una influencia limitada en el proceso de licenciamiento ambiental colombiano, en el sentido que no podría afirmarse con claridad que ha contribuido a la mejor toma de decisiones. Los resultados sugieren, en cambio, que el proceso se ha rutinizado. Así, es evidente que la rutinización no mejora la capacidad de la autoridad para cumplir con su mandato legal si el propósito de la rutina es solo acelerar el proceso de licenciamiento. En efecto, las modificaciones legales a la licencia ambiental en los últimos años han llevado a : i) reducir el número de actividades que requieren una licencia ambiental y por lo tanto un EIA ii) regulaciones simplificadas relativas a los métodos de identificación y evaluación de impactos ambientales; y iii) reducir el tiempo y cambiar los procedimientos para hacer comentarios sobre la EIA. Como consecuencia, estos cambios han debilitado el proceso de licenciamiento.

Además de esto, el mismo diseño del proceso exhibe lo que en economía se conoce como el problema del principal-agente. Mientras el objetivo o la misión del ANLA, principal, es tomar decisiones que contribuyen al bienestar de la sociedad, el objetivo del proponente del proyecto, agente, es obtener la licencia al menor costo posible. Sin embargo, la información relevante para que el principal decida es el estudio elaborado por el agente, con lo cual están dados los incentivos para que el agente sobreestime los beneficios y/o subestime los costos del proyecto.

Creemos que para que el ABC tenga el rol que se pretende, los cambios normativos que se requieren deben estar orientados a garantizar la imparcialidad y calidad de los estudios de evaluación económica, así como incrementar su relevancia legal. En el caso Chileno [5], por ejemplo, el ajuste del ABC de acuerdo a las modificaciones solicitadas por la autoridad debe realizarse antes de que se tome una decisión, no después. Mientras no ajustemos los instrumentos, seguiremos asistiendo al uso simbólico de estos, donde el discurso y la acción siguen trayectorias divergentes.

Notas:

[1] Vargas, A., Sarmiento, J., Diaz, D., 2020, Has cost benefit analysis improved decisions in Colombia? Evidence from the environmental licensing process, Ecological Economics, https://doi.org/10.1016/j.ecolecon.2020.106807

[2] Se incluyeron las licencias de los sectores: infraestructura, energía, minería, hidrocarburos

[3] Por ejemplo, en el informe de 2017 indica que se otorgaron algo más de 100 licencias de los sectores de infraestructura, energía, minería, hidrocarburos, y se negaron 2 licencias.

[4] Estas observaciones quedan consignadas en la parte resolutoria de la Resolución

[5] Gómez-Lobo, Andrés. 2012. “Institutional Safeguards for Cost Benefit Analysis: Lessons from the Chilean National Investment System.” Journal of Benefit-Cost Analysis 3 (1): 1–30. https://doi.org/DOI: 10.1515/2152-2812.1102